QUALE RIFORMA PER LA GIUSTIZIA TRIBUTARIA

Dott. Ennio Attilio Sepe

QUALE RIFORMA PER LA GIUSTIZIA TRIBUTARIA

ABSTRACT: In data 8 aprile 2016 è stata presentata alla Camera dei Deputati la proposta di legge n. 3734 sulla riforma della giustizia tributaria, che prevede la soppressione delle Commissioni tributarie e l’attribuzione dei relativi procedimenti a sezioni specializzate dei  Tribunali ordinari. Con tale riforma si sopprime la quarta giurisdizione del nostro ordinamento, cancellando organi nati nel 1864 con la prima legge di ricchezza mobile dello Stato unitario, che, oltre ad assicurare un servizio giudiziario rapido ed efficiente,  hanno pienamente garantito il controllo della legalità dell’azione dell’Amministrazione finanziaria. Il trasferimento della materia tributaria, oltre a privare tale settore di giustizia  di professionalità formatesi in anni di esercizio giurisdizionale, affidandolo a giudici che avranno bisogno di tempo per adeguare il loro bagaglio tecnico, graverebbe la giustizia ordinaria, già sull’orlo del collasso, di un nuovo carico di contenzioso, quantificabile in una sopravvenienza annua di oltre 250.000 ricorsi, con una pendenza media di circa 500.000 cause. Proprio in conseguenza di tale aggravio e della necessità di una preparazione tecnica specialistica, analoghe proposte furono bocciate in sede parlamentare in occasione della riforma del ’72 e del ’92.

  1. Premessa

         In data 8 aprile 2016 è stata presentata alla Camera dei Deputati una proposta di legge di iniziativa dei deputati Ermini, Ferranti, Verini (cui si sono aggiunti altri 45 sottoscrittori) sulla riforma della giustizia tributaria, il cui nucleo essenziale è costituito dalla soppressione delle attuali commissioni tributarie e dall’attribuzione dei relativi procedimenti a sezioni specializzate presso ogni tribunale ordinario esistente nei capoluoghi di provincia, che decidono in composizione monocratica i giudizi di primo grado ed in composizione collegiale i reclami avverso le sentenze del giudice unico. E’ prevista altresì l’assunzione di 750 nuovi magistrati ordinari che dovrebbero sostituire altrettanti magistrati ordinari “più esperti” da destinare alla trattazione della materia tributaria, con conservazione dell’attuale rito tributario. Per lo smaltimento dell’arretrato in cassazione è attribuita al CSM la facoltà di nominare magistrati in pensione quali “giudici ausiliari presso la Corte di cassazione”. E’ infine stabilito un regime transitorio della durata di due anni durante il quale le commissioni tributarie provvederanno alla definizione del contenzioso pendente.

Tale riforma della giurisdizione tributaria, riguardante l’aspetto ordinamentale, sopprime la quarta giurisdizione del nostro ordinamento, espressamente elencata come tale (e non più genericamente come giurisdizione speciale) accanto a quella civile, amministrativa e contabile (art. 59 della legge n. 69 del 2009) ed un assetto istituzionale di tale giurisdizione collaudato da oltre centocinquanta anni di attività che ha fino ad oggi assicurato al contribuente una sufficiente difesa dei propri diritti ed un processo che, nei due gradi di merito, è senz’altro il più rapido del nostro sistema giudiziario, registrando una durata media non superiore a tre anni.

Le attuali commissioni tributarie, quali organi di controllo della legalità dell’azione dell’amministrazione finanziaria, sono il risultato di una lunga evoluzione dalla loro creazione con la legge 14 luglio 1864, n. 1830, istitutiva dell’imposta di ricchezza mobile agli albori dello Stato unitario, in virtù della quale da organi di amministrazione giustiziale sono divenuti a pieno titolo organi giurisdizionali a seguito della riforma introdotta dal d.P.R. n. 636 del 1972, riconosciuta dalla Corte costituzionale (con sentenza n. 287 del 1974) come finalmente attuativa di quell’opera di revisione delle giurisdizioni speciali prescritta dalla VI disposizione transitoria della Costituzione. Ma v’è da dire che già prima, agli inizi del ’900, il Santi Romano le aveva incluse tra le giurisdizioni speciali amministrative

  1. Efficienza delle attuali Commissioni tributarie

Le Commissioni, oltre ad osservare tempi rapidi di definizione, quali non si registrano in nessuna altra giurisdizione, hanno mostrato una rimarchevole capacità di smaltimento dell’arretrato, costituito all’atto di entrata in vigore dell’attuale rito (1° aprile 1996) da circa due milioni e mezzo di processi, riducendolo ad una pendenza media annua di circa cinquecentomila processi.

Né può affermarsi che la qualità delle sentenze sottoposte a controllo di legittimità in cassazione risulti inferiore a quella di altre giurisdizioni, tenuto conto che la percentuale di riforma delle sentenze delle Commissioni tributarie regionali è del 33%, mentre quella relativa alle sentenze d’appello del Giudice civile è del 33,5%. Tanto più che l’attuale organico delle commissioni è costituito per la metà da giudici “togati”, che devono comporre, per una percentuale non inferiore a due terzi le commissioni tributarie regionali.

Ebbene, la proposta PD priverebbe la giustizia tributaria di tante professionalità formatesi in anni di esercizio giurisdizionale, affidando un settore giudiziario, così  delicato e complesso, che include tributi disciplinati da norme nazionali e comunitarie, a giudici ordinari che certamente avranno bisogno di tempo per adeguare il loro bagaglio tecnico in materia tributaria e che – come è dato rilevare – per lo più  non gradiscono la materia tributaria perché richiede cognizioni tecniche estranee alla loro formazione.

Il rischio è che tale settore possa essere affidato a giudici onorari ausiliari dei magistrati ordinari, facendo entrare dalla finestra quello che è uscito dalla porta, ed,    ancor più, che le decisioni in materia tributaria finiscano per essere prese da consulenti tecnici, esperti in questioni tributarie, anziché dai giudici.

Peraltro, proprio la complessità del giudizio tributario, che richiede nozioni tecniche in vari campi, oltre che nozioni giuridiche, impone la conoscenza  da parte dell’organo giudicante di  materie diverse, quali quelle economiche, finanziarie, contabili, tanto più importanti in relazione al valore delle cause che, con sempre maggiore frequenza, possono decidere la sorte di un’azienda od il futuro di una famiglia

  1. Inadeguatezza della proposta di riforma

L’assetto della giustizia tributaria, così come disegnato dal progetto di legge si presenta del tutto inadeguato a raggiungere gli obiettivi di tempestività ed efficienza che intende perseguire, come chiaramente emerge dai dati considerati dai proponenti.

Le statistiche relative alle commissioni tributarie, per il 2015, indicano un numero di 256.901 ricorsi presentati ed un numero di 298.313 ricorsi definiti.

E’ costante il dato che indica  una capacità di definizione dei ricorsi da parte delle commissioni tributarie di non meno di 250.000 ricorsi all’anno, come si rileva in maniera ricorrente dall’anno 2013  ad oggi.

La comparazione dei suddetti dati consente di affermare che la capacità di smaltimento dei ricorsi da parte delle commissioni è superiore al numero delle sopravvenienze.

Rimane lo stock di circa 530.000 ricorsi pendenti dei quali occorre tener conto nella prospettiva del loro progressivo smaltimento,  consentito appunto dalla superiore produttività delle commissioni.

 Se trovasse attuazione una prospettiva di riforma che trasferisse al giudice ordinario la materia tributaria, la conseguenza sarebbe quella del passaggio a detto giudice di una mole di contenzioso che non essendo inferiore ai 250.000 ricorsi annui, come dimostrato dalle risultanze dell’ultimo triennio, occorrerebbe per far fronte a tale contenzioso un numero di giudici ordinari non inferiore ai 1200/1300 tenendo conto di una produttività media annua esigibile da ciascun giudice intorno alle 200 sentenze.

L’attuale organico della magistratura ordinaria  è di 8623 unità cui se ne aggiungerebbero altre 750 , ma non meno di 1200 unità  dovrebbero essere destinate alla definizione delle cause tributarie  in ragione del carico di sentenze esigibili pro-capite sopra indicato. Pertanto anche il calcolo economico di attuare la riforma, mantenendo invariata la spesa (con l’assunzione di 750 nuovi magistrati), è del tutto privo di fondamento.

La domanda che allora occorre porsi è se nell’attuale situazione di disfunzione della giustizia ordinaria, da potersi definire sull’orlo del collasso, sia possibile destinare una quota così importante di giudici, già riconosciuti ampiamente insufficienti, alla trattazione  delle liti fiscali, con il risultato di una vera e propria paralisi della giustizia civile.

Inoltre, nessuna soluzione strutturale è prevista per ridurre il contenzioso che giunge in cassazione e che oggi rappresenta un terzo della pendenza civile, che ammonta ad oltre centomila procedimenti (105.000), con la conseguenza che il giudizio di legittimità in materia tributaria ha una durata dai quattro ai cinque anni e rappresenta il collo di bottiglia del processo tributario.  La proposta PD affronta il problema con una task force, costituita da magistrati in pensione nominati dal CSM “giudici ausiliari presso la Corte di cassazione” per il solo abbattimento dell’arretrato, sicché trattasi di misura provvisoria a tempo, che non impedirà l’accumularsi di nuovo arretrato se non si incide sulla capacità di smaltimento del  Giudice di legittimità.

V’è infine da considerare se appare opportuno attribuire ad un giudice monocratico la cognizione di cause che non infrequentemente ammontano, come valore, a milioni di euro e presentano complesse questioni tecnico-giuridiche, con la garanzia di un riesame costituto da un reclamo avanti un collegio dello stesso tribunale cui appartiene il giudice singolo.

Si ricorda che la soluzione dell’attribuzione delle controverse tributarie alle sezioni specializzate del giudice ordinario fu ripetutamente prospettata in occasione sia della riforma del ’92 sia di quella precedente del ’72, ma fu entrambe le volte decisamente bocciata, oltre che per il motivo che il giudizio tributario richiede cognizioni tecniche che sono estranee alla preparazione giuridica del giudice ordinario,  perché l’aggiunta del carico del contenzioso tributario avrebbe determinato un’ulteriore aggravamento dei tempi di durata dei processi avanti il giudice ordinario, inaccettabile.

  1. Conclusioni

Molto più razionale e rispondente alla specialità della materia, oltre che meno costoso per la finanza pubblica, appare un intervento sulla giustizia tributaria che, senza stravolgere l’attuale modello di giurisdizione, ne assicuri la piena indipendenza in osservanza dei principi della Costituzione e della CEDU, garantisca un maggior controllo dell’organizzazione amministrativa della giurisdizione e sia in grado di incidere con permanenza sulla pendenza tributaria della Corte di Cassazione, secondo i seguenti principi:

  1. a) mantenimento del giudice speciale e del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria;
  2. revisione delle piante organiche per adeguarle agli attuali flussi di cause, con eventuale accorpamento degli uffici con minor carico di lavoro;
  3. conservazione del criterio della collegialità dell’organo giudicante;
  4. conferma del processo, con l’attuale rito, nei due gradi di merito ed istituzione in cassazione di una sezione tributaria prevista per legge, così come avvenuto per la sezione lavoro, con un organico costituito da un numero adeguato di giudici (intorno ai 50);
  5. previsione di corsi permanenti di formazione e aggiornamento professionale obbligatori;
  6. eventuale introduzione di una fase di mediazione attribuita ad un organo indipendente per le cause di valore non superiore ad € 20.000,00 o di un tentativo obbligatorio di conciliazione per tutte le cause;
  7. trattamento economico stabilito per legge, con ristrutturazione degli attuali compensi;
  8. assicurazione della piena indipendenza organizzativa del giudice tributario, sotto il profilo della gestione delle risorse economiche e dell’amministrazione del personale, necessaria a garantire autonomia ed indipendenza attraverso l’attribuzione delle relative competenze alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, in subordine al Ministero della giustizia od anche a un organo autonomo rispetto al Ministero dell’economia e delle finanze;
  9. attribuzione delle nuove denominazioni di “Tribunale tributario” e “Corte d’appello tributaria” agli organi giudicanti rispettivamente di primo e secondo grado.

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