LUCI E OMBRE SULLA GIUSTIZIA

RIFORME E AUTORIFORMA:

LUCI E OMBRE SULLA GIUSTIZIA

 Polignano a Mare16 -17 settembre 2016


La riforma della giustizia tributaria

di Enrico Infante


Quale giudizio è opportuno fornire, da parte della magistratura associata, sul recente DDL Camera 3734 dell’aprile 2016 che in tema di giurisdizione tributaria prevede, in estrema sintesi, la soppressione dell’attuale giudice speciale e la riallocazione dell’intera materia in capo al giudice ordinario?

 

Una premessa di carattere metodologico appare indispensabile in ordine al senso di tutte le critiche/considerazioni/proposte che intenda elaborare un soggetto associativo, cioè chi, con la propria azione collettiva, vuole incidere sullo stato di una certa collettività in un dato momento della vita di questa: se si vuole che tali prospettive abbiano realistiche possibilità di essere tradotte in azioni, occorrerà pensarle non già come se esse siano destinate a vivere nel “cielo dei concetti giuridici” ma nella concreta situazione, storicamente condizionata, che una la collettività si trova a vivere nel momento in cui dette proposte vengono avanzate.

E così il principio di realtà (ma a ben vedere pure quello di responsabilità)  impone che le considerazioni e le proposte debbano formularsi non immaginando una situazione ideale (che per la magistratura associata è ovviamente quella che consente di realizzare una giurisdizione unica con ampie risorse) ma nel contesto attuale, che è quello connotato dalla penuria delle risorse finanziarie nei Paesi dell’Eurozona con debito pubblico elevato. Il corollario è evidente: è da irresponsabili proporre ciò che comporta un aumento di spese. Il che equivale a dire che è insensato, per conseguire risultati che il sistema già attualmente assicura, suggerire riforme che producano gli standard di efficienza già conseguiti solo a condizione di incrementare la spesa pubblica. Una considerazione, del resto, apparentemente fatta propria dai medesimi proponenti la riforma (ma all’intendimento non è seguita una proposta operativa ad esso coerente) : il ddl Camera 3734 prevede infatti, al suo art. 1 comma 4, che “All’attuazione delle disposizioni della presente legge si provvede nell’ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente”.

 

Dobbiamo allora porci il quesito: il modello proposto nel ddl Camera 3734 dell’aprile 2016 consente, a parità di risorse economiche, per lo meno la medesima efficienza del sistema attuale? Verosimilmente no, come vedremo. Di più: vi è la ragionevole ipotesi che il sistema attuale, con poche modifiche dell’ordinamento giudiziario tributario e del diritto processuale tributario (d.lgs. 545 e 546 del 1992) che non richiederebbero incrementi di spese, possa addirittura migliorare di molto l’efficienza del sistema processual-tributario di I e II grado (la Cassazione è altra storia, ma non è storia di spettanza del diritto processuale ed ordinamentale tributario, che solo delle commissioni tributarie si occupano).

 

Attualmente le sopravvenienze nel sistema processual-tributario sono circa 260.000 all’anno

 

  1. 1. I 750 nuovi magistrati ordinari che secondo il DDL C3734 sarebbero adibiti alla materia tributaria dovrebbero adottare 346 decisioni a testa per fronteggiare tali sopravvenienze. Un numero invero assai elevato. Ma ammettiamo (e non concediamo: lo contesta radicalmente l’Associazione Magistrati Tributari; si consideri inoltre che il 40 per cento delle controversie civili che affronta la Cassazione sono di carattere fiscale) che tanto i 750 possano fare perché molte controversie tributarie sono seriali. Comunque vi sono nel DDL notevoli esternalità negative occulte, cioè vi sono prezzi per la funzionalità della giurisdizione non menzionati nella relazione di accompagnamento al DDL e che pure il DDL produrrebbe.

Analizziamo detti costi occulti in progressione scalare:

1) vi è un problema logistico. Dove collocare i nuovi magistrati? La recente esperienza dell’accorpamento, proprio qui in Puglia, dimostra che, senza risorse aggiuntive, una situazione già deficitaria può diventare pessima;

2) vi è un problema di scadimento qualitativo delle professionalità media dei giudicanti con 750 magistrati aggiuntivi in un anno. Significa, se essi sono davvero un quid pluris, che in un anno verranno reclutati 1000 magistrati;

3) vi è un problema di verosimile illegittimità costituzionale rispetto alla similare giurisdizione previdenziale da sempre affidata all’AGO e che vede l’impugnabilità delle decisioni di primo grado innanzi alle Corti di Appello. Una volta affidata pure la materia tributaria all’AGO, quando durerebbe una disciplina processuale che vede solo il reclamo d’innanzi al collegio del Tribunale mentre le strutturalmente assai prossime controversie previdenziali vedono le Corti d’Appello quali giudici di secondo grado?;

4) vi è problema di riduzione della specializzazione: dopo al più dieci anni (il periodo massimo di permanenza nelle future sezioni specializzate in materia fiscale) si dovrà abbandonare la funzione giudiziaria tributaria, non essendovi apposite sezioni presso le Corti d’Appello (non sarà cioè percorribile quell’itinerario I – II grado che oggi tanti giudici del lavoro intraprendono). Paradossale esito in punto di funzionalità del sistema, dato che oggi molti giudici tributari permangono anche 30 o più anni nell’esercizio della relativa funzione: oggi ci si può specializzare ed affinare di più rispetto al quadro delineato dal DDL.

 

L’ultimo punto enucleato permette di conseguire una prima minimale conclusione: il vigente quadro ordinamentale assicura, per lo meno a parità di risorse economiche, risultati non dissimili da quelli che, se tutto dovesse andare bene, il futuro assetto conseguirebbe.

 

Ma vi è di più: con poche modifiche normative il quadro attuale potrebbe migliorare l’efficienza del sistema in un modo che il modello disegnato dal DDL non pare possa assicurare.

Tanto lo attesta l’esperienza degli attuali giudici tributari. Nel piccolo, di chi vi parla:

  1. a) dal 2013 ho esercitato le funzioni di giudice tributario presso la CTP di Napoli, dopo il reclutamento straordinario 2011-2012. In punto di specializzazione ed affinamento delle competenze, ho visto colleghi che, provenendo dall’AGO e quasi nulla sapendo prima dei tasse e imposte, hanno studiato e studiano. Il senso del dovere del magistrato italiano medio lo conosciamo e lo si vede pure nelle commissioni tributarie. Se lasciati a comporre le CCTT, essi continueranno ad affinare le competenze gius-fiscali per i prossimi 20 o 30 anni;
  2. b) l’abbattimento dell’arretrato ha visto negli ultimi anni un miglioramento nettissimo, che verosimilmente non ha eguali in altri plessi giurisdizionali, pervenendosi a tempi di definizione che mai potrebbero essere assicurati con il passaggio all’AGO (come potrebbe un Dirigente giudiziario consentire una definizione di una controversia tributaria a soli sei mesi dalla presentazione del ricorso mentre l’analogo processo previdenziale dura anni? Ci sarebbe un travaso di risorse dalla sezione tributaria alle altre). A maggio 2013 alla CTP Napoli si decidevano controversie instaurate nel febbraio 2011. A settembre 2016 si decidono a Napoli controversie il cui ricorso introduttivo è stato depositato nell’aprile 2016.

 

Il dato esperienziale appena schizzato permette di trarre allora la seguente conclusione: in punto di specializzazione l’attuale sistema non ha molto da invidiare a quello disegnato nel DDL. Quanto all’efficienza esso può raggiungere risultati che il nuovo  modello non potrà mai conseguire (6 mesi per una causa in primo grado). Con la riforma si farebbero passi indietro in punto di celere definizione dei processi. Se uno degli obiettivi perseguiti è quello di configurare un sistema-paese che sia più ricettivo per gli investimenti e l’attività di impresa, la riforma può rivelarsi un boomerang. Oggi, un potenziale investitore nell’area partenopea sa che un suo eventuale ricorso in materia di imposte sarà deciso in primo grado nell’arco di 6 mesi. Domani, se il DDL passasse, così non sarebbe più.

 

Ma il sistema, con pochi miglioramenti a costo zero, potrebbe incrementare di molto la sua efficienza.

Un abbrivio per un ulteriore grado di efficienza, senza stravolgere il sistema e a risorse invariate, potrebbe agevolmente assicurarsi prevedendo la specializzazione delle attuali sezioni. Se oggi esse si occupano dell’universo mondo in punto di tasse ed imposte, affinamento delle competenze ed accelerazione delle decisioni potrebbero conseguirsi prevedendo che solo alcune trattino esclusivamente di tributi locali, estimo catastale o di IVA, o che unicamente una sezione affronti le tematiche societarie. Obiettivo per cui forse è sufficiente intervenire a livello di Consiglio di Presidenza della Giustizia Tributaria, il suo organo di autogoverno.

Breve: nell’attesa di quel Godot che è una situazione finanziaria ottimale che consenta il passaggio alla giurisdizione unica senza peggiorare la qualità del servizio Giustizia, oggi, senza stravolgere il sistema che la tradizione ci ha consegnato, pochi interventi sui d. lgs. 545 e 546 del 1992 possono assicurare un giustizia tributaria a maggior tasso di specializzazione, con migliori rendimenti in punto di efficienza e che garantisca un sistema-paese maggiormente attrattivo per gli investimenti e le attività produttive.

 

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